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劉昆:加大投入 創新機制 全面推進農村水電增效擴容改造

2014年10月23日 13:09 來源:打印

——在全國農村水電增效擴容改造工作會議上的講話 

  財政部副部長 劉  昆 

  (2013年7月5日  福建漳州) 

同志們:

  農村水電不僅是重要的可再生能源和清潔能源,而且具有防洪灌溉、生態涵養、改善民生等多重功能,是農村重要的基礎設施。2011年,財政部、水利部對浙江、重慶、湖北、湖南、廣西和陜西等6個省(區、市)1995年底以前建成的農村水電站,組織實施了增效擴容改造試點,在試點省市、有關部門和項目單位的共同努力下,2012年底已順利完成,試點工作成效明顯,獲得了國務院領導的充分肯定。今天,我們召開這次會議,主題是貫徹落實國務院領導批示精神,總結試點經驗,部署全面推進農村水電增效擴容改造工作。總的目標是:到2015年底,中央財政補助80億元,帶動地方財政和社會投資140億元,支持全面完成1995年底前建成的4000多座農村水電站增效擴容改造任務。剛才,試點省(區、市)財政、水利及項目單位代表分別介紹了經驗做法;福建、江西、湖南、廣東、陜西省政府領導同志與財政部、水利部共同簽署了責任書并作了講話。胡四一副部長還將對工作作部署。各級財政部門應按胡四一副部長提出的要求,加大投入、創新機制,全面推進農村水電增效擴容改造。按照會議安排,我講幾點意見,供同志們參考。

  一、農村水電增效擴容改造試點工作成效顯著 

  為貫徹落實2011年中央一號文件和節能減排工作要求,財政部、水利部于2011年7月印發了《農村水電增效擴容改造財政補助資金管理暫行辦法》,在浙江和重慶兩省市以及湖北、湖南、廣西、陜西所屬部分縣市開展農村水電增效擴容改造試點。截至2012年底,中央財政投入12億元,帶動地方政府、企業、金融機構等投入25億元,用了不到兩年的時間,完成了733座農村水電站增效擴容改造,大幅提升了裝機容量和發電量,恢復和增強了防洪、灌溉、供水等綜合功能,取得了明顯的經濟效益和社會效益,并為今后全面推進工作積累了寶貴經驗。

  一是提升發電能力,促進了節能減排。733座老舊農村水電站改造后,裝機容量從改造前的86.8萬千瓦增加到114.6萬千瓦,增長32%;年發電量從27.2億千瓦時增加到41.3億千瓦時,增長52%。鞏固和新增發電量相當于每年替代140萬噸標準煤,減少排放二氧化碳350萬噸、二氧化硫3.1萬噸及其他有害氣體和粉塵,節能減排效果明顯。

  二是發展當地經濟,實現了支農惠農。農村水電增效擴容改造試點帶動了上下游相關產業,促進了周邊地區經濟發展。改造試點帶動機電設備制造和安裝業實現產值約30億元,創造了2萬多個就業崗位。改造試點改善了本地區農民生產生活條件,增加了農民收入,提升了農村水電站服務農村公益事業的能力,特別是181座農村集體所有制水電站改造后實力增強,盤活和壯大了農村集體經濟。

  三是消除安全隱患,發揮了綜合效益。各地根據農村水電站實際情況,有針對性地采用新技術、新材料、新工藝,對機電設備、金屬結構、送出工程等進行重點改造,提高了水電站自動化、信息化和現代化水平,消除了各類安全隱患,保障了公共安全和生產安全。通過改造擋水、泄水和輸水系統,鞏固和恢復庫容14.7億立方米,有效發揮了農村水電站防洪、灌溉、供水等綜合效益。通過增設生態流量泄放設施,優化水電站調度,加強環保措施,改善了383條中小河流生態環境。

  四是創新投入機制,拓寬了融資渠道。在中央財政資金帶動下,試點省(區、市)按照1:1或者1:0.5的標準進行配套,兩年累計安排10億元,加上中央財政12億元,財政補助總額占改造總投資的60%,同時帶動企業、金融機構等社會主體累計投入15億元,為改造項目實施提供了有力的資金保障。如浙江省富陽市規定,當地的增效擴容改造試點項目除國家、省兩級補助外,剩余投資全部由當地財政配套;陜西省通過召開銀企對接會等方式,拓寬項目融資渠道,為項目多元化融資進行了有益嘗試。

  五是形成政策合力,積累了改造經驗。試點省(區、市)結合當地實際,出臺了稅費、土地、電價等保障措施,項目單位加快建設進度。如重慶市出臺了一系列政策,明確對增效擴容改造項目新增發電量按每度電2分錢的標準給予補貼,對項目建設給予稅費減免、土地劃撥等優惠;浙江省將增效擴容改造電站電價提高了0.03元/千瓦時;湖北省將農村小水電最低上網電價從0.245元/千瓦時提高到0.252元/千瓦時,其中47個增效擴容改造試點項目上網電價平均達到0.27元/千瓦時;重慶青煙洞水電站為化解改造施工與供電矛盾,錯峰開展項目施工與機電設備安裝等工作,既保障了供電要求,又確保工程按期完工。

  試點工作達到了預期目標,取得了顯著成效,得到國務院領導的充分肯定。這離不開試點省(區、市)各級人民政府的高度重視和有力領導;離不開水利、財政等部門的協同努力;離不開項目單位精心組織和施工。借此機會,特向為試點成功作出貢獻的各級領導和同志們表示衷心感謝!

  二、充分認識全面推進農村水電增效擴容改造的重要性和緊迫性 

  農村水電事業直接關系到我國農村經濟社會發展、山區生態建設和環境保護。改革開放以來,我國農村水電建設蓬勃發展,目前全國已建成農村水電站45000多座,裝機容量6500多萬千瓦,超過3個三峽電站的裝機容量,年發電量近2200億千瓦時,約占全國水電的30%,在增加能源供應、減排溫室氣體、保護生態環境等方面發揮了積極作用,為農村發展、農民增收和民生改善作出了重要貢獻。但也要看到,由于承擔公益性任務較多、上網電價偏低和體制機制不順等多方面原因,早期建設的農村水電站無力依靠自身積累進行改造升級,設備設施老化,能效逐年衰減,不僅浪費寶貴的水能資源,影響綜合效益的發揮,還存在不少安全隱患。據統計,我國1995年底前建成投運且具有增效擴容改造潛力的農村水電站仍有4000多座,裝機容量近700萬千瓦。對這些老舊電站全面進行增效擴容改造,不僅能提高水能資源利用效率,促進節能減排,保護河流生態環境,還能消除公共安全隱患,讓當地群眾得到更多實惠,是一項投資少見效快、一舉多得、利國惠民的德政工程和民生工程。

  (一)全面推進農村水電增效擴容改造,是鞏固農村水電發展成果、保障電站安全運行的必然要求。目前,1995年底前建成投運的農村水電站,平均運行年限在25年左右,有的長達30-40年。受當時設計水平和施工技術制約,加上長期以來缺乏投入,不少電站的發電及防洪、灌溉、供水等功能正在喪失,還普遍存在壩體、壩基滲漏,泄洪建筑物破損,擋水、引水設施失修,壓力管道老化銹蝕等問題,在當前極端氣候事件頻發多發的情況下,極易誘發公共安全事故。近年來,國家大規模實施病險水庫除險加固,部分水電站大壩穩定、基礎防滲、泄洪安全等問題得到解決,但發電設施方面的安全隱患依然存在,如果不抓緊進行改造,不僅已有的成果保不住,可能還會付出很大的代價。

  (二)全面推進農村水電增效擴容改造,是優化能源結構、建設生態文明的迫切需要。合理開發利用水電資源可以有效緩解我國能源供應緊張局面,減少污染排放,優化能源結構。農村水電是我國水電開發利用的重要組成部分。對1995年底前建成投運的農村水電站全面推進增效擴容改造,不僅可鞏固現有發電能力,還可使發電量平均提高40%以上,新增水電發電量100多億千瓦時。鞏固和新增的發電量相當于每年節約1100萬噸標準煤、減排二氧化碳2800萬噸。同時,通過增設生態流量泄放設施,優化梯級電站調度運行,改善河流生態環境;改造后擴大就近供電范圍,促進山區農民以電代柴,有利于鞏固退耕還林成果,保護山區生態環境。

  (三)全面推進農村水電增效擴容改造,是促進城鄉一體化、全面建成小康社會的重要舉措。農村水電是我國農村重要的生產生活基礎設施。農村水電供電范圍涉及全國二分之一區域、三分之一縣市、3億多農民。但1995年底前建成投運農村水電站老化,供電能力下降,安全有隱患,防洪、灌溉、供水等綜合功能退化,對這類電站全面推進增效擴容改造,提高農村電氣化水平,一方面增強防洪抗旱能力和農業灌溉能力,改善農村生產條件,另一方面促進農村生產生活方式轉變,使封閉的山區有了電、供了水、通了路、改了廚,有利于加快城鄉一體化步伐。不僅如此,這類電站往往地處山區、貧困地區,是當地經濟的重要支撐,全面推進增效擴容改造有利于促進當地將資源優勢轉化為經濟優勢,增加農民收入,促進脫貧致富,助推實現全面小康的戰略目標。

  三、全面推進農村水電增效擴容改造的目標要求及政策要點 

  按照國務院領導批示精神,財政部、水利部決定繼續采取中央財政補助的方式,全面推進農村水電增效擴容改造。

  (一)全面推進農村水電增效擴容改造的總體要求和目標任務

  全面推進農村水電增效擴容改造的總體要求,即全面貫徹落實黨的十八大精神和國務院節能減排總體工作部署,積極踐行可持續發展治水思路,牢固樹立民生水利發展理念,以政策集成、整體推進、統籌兼顧、綜合改造為原則,以提高綜合能效和安全性能為目的,以機電設備和配套設施更新改造為重點,以體制改革和機制創新為保障,把增效擴容改造與節能減排、民生改善、生態建設有機結合起來,全面推進,提高水能資源利用效率,促進農村水電可持續發展,更好地惠及民生。

  目標任務是:從2013年起,到2015年底前,中央財政投入80億元,帶動地方政府、社會投資140億元,完成1995年底前建成投產的4000多座老舊農村水電站增效擴容改造,使裝機容量從680萬千瓦增加到810多萬千瓦,年發電量從220億千瓦時增加到320億千瓦時。今年已經批復廣東等20個省(區、市)和新疆生產建設兵團的實施方案,中央財政補助資金已預撥17.9億元,力爭開工2600個項目,投產500個項目。其余省份前期工作到位、具備條件后,將盡快批復實施方案并啟動改造工作。

  (二)準確理解和把握農村水電增效擴容改造的政策要點

  按照新一屆政府轉變職能、加快審批制度改革的有關要求,財政部、水利部改變以往層層報項目、層層批項目的傳統做法,創新了管理方式。中央層面主要是制定政策、規劃和標準,明確地方目標任務,以省為單位進行監督和績效考核。具體組織實施工作,包括項目選擇和資金分配由地方負責。

  1.以省為平臺,實行整體推進。農村水電增效擴容改造不僅涉及項目自身改造,而且涉及流域治理、資源開發、環境保護等方面,需要統一規劃、整體開發、集中改造。從試點情況看,以省為單位整體推進,同一河流或區域的農村水電梯級聯合開發,可以大大提高農村水力發電潛力和水資源綜合利用效益。重慶市476個電站分布在202條河流上,通過整體規劃改造,實現梯級聯合調度,效益提升了10%以上。湖北省通山縣九宮梯級電站由7級8站組成,試點時全部納入改造范圍,建設了梯級調度中心,實現了自動化遠程調度,水能資源綜合利用效率提高了20%以上。鑒于此,全面推進農村水電增效擴容改造時繼續采用以省為單位整體推進的辦法。

  2.資金包干使用,明確各方責任。財政部、水利部主要是將補助條件、標準公開,目標量化,并根據批復的實施方案進行監督和績效評價。方案編制、項目審批、資金管理等交給地方,實行地方負責制。在批復的目標任務和資金安排總規模內,地方可根據實際情況對項目進行適當調整。試點表明,這一機制實現了權責一致,有利于調動各地積極性,因地制宜推進工作。從今年批復20個省(區、市)和新疆生產建設兵團的實施方案情況看,地方熱情高漲,工作效率高。2013年啟動改造工作的省份和新疆生產建設兵團已全部完成整體規劃和初步設計,并做好了招投標和工程詳細規劃的各項準備工作。

  3.創新支持方式,發揮政策合力。中央財政延續試點補助政策,按改造后裝機容量定額補助,補助標準為東部地區700元/千瓦,中部地區1000元/千瓦,西部地區1300元/千瓦,且單個項目中央財政補助資金不得超過改造總投資的50%。地方政府也要加大支持力度,繼續按照1:1或者1:0.5進行配套的做法落實,并鼓勵銀行等金融機構及其他社會主體加大投資,多渠道保障改造資金需求。同時,各地方還要積極研究制定電價、稅收等優惠政策,健全運行維護機制,形成政策合力,保證電站改造后持續健康運行。

  4.制定統一標準,確保項目質量。為保證改造工程進度、質量、安全和實施效果,水利部、財政部制定了《農村水電增效擴容改造項目建設管理指導意見》,對項目審批、招投標、工程監理、質量安全管理及監督檢查等多個環節提出了具體要求。水利部印發了《農村水電增效擴容改造項目初步設計指導意見》、《農村水電增效擴容改造項目機電設備選用指導意見》、《農村水電增效擴容改造項目驗收指導意見》等文件,形成了包括工程設計、裝備選用、建設運營管理、項目驗收的一整套制度體系,統一了技術標準和管理規范,保證項目質量。

  5.開展績效考評,實行全程監控。為加強對項目監督管理,確保財政資金安全有效,在簽定責任書、明確目標任務、發揮地方政府和項目單位的主觀能動性的同時,對組織實施工作全程監督指導,建立了農村水電增效擴容改造績效評價制度,加強事后考核驗收、績效評價。根據財政部、水利部印發的《農村水電增效擴容改造績效評價暫行辦法》,對改造工作組織、建設管理、資金管理、工程驗收、改造效果及長效機制落實情況進行定性定量評價,評價結果與中央財政補助資金掛鉤。對優秀的省(區、市)進行通報表揚,并按中央財政補助資金總額1%給予獎勵;對不合格的省(區、市)給予通報批評,并扣減中央財政補助資金總額的10%。

  四、統籌協調,精心組織,高質量完成農村水電增效擴容改造任務 

  從試點情況看,農村水電增效擴容改造工作中存在有待改進之處。比如,有的地方沒有從全流域角度調整完善電站的規劃布局,對流域生態環境保護不夠;有的地方前期工作不扎實,納入實施方案的部分項目條件不成熟,積極性不高,工作進展慢,還有部分積極性高的項目沒有納入實施方案,要求補充進來;有的地方保障措施落實不到位,配套資金偏少,電價、土地、稅費等優惠政策不落實,在減員增效、電站運營體制等方面沒有實質性改觀。上述問題應引起高度重視。

  首先,在指導思想上,要協調好水電開發與生態環境的關系。我國水電開發成績顯著,但過分追求投資效益、綜合利用效率低下、過度開發造成環境破壞等問題不容忽視。全面推進農村水電增效擴容改造,不是簡單的設備更新和單純的發電能力提升,不能片面追求發電效益,必須綜合考慮河流及周邊生態環境保護和治理,統籌好發電效益與防洪、灌溉、供水、生態等綜合效益,平衡好項目單位與庫區群眾利益及生態環境等多方面關系。項目改造要與河流生態等規劃相銜接,優化電站布局,合理確定改造后電站功能。尤其是一些河流早期制定的規劃思路不能適應新時期要求,有必要在實施增效擴容改造時,按照人與自然和諧、人與水和諧的生態文明理念進行修訂和完善。

  其次,在政策支持上,要處理好中央資金統籌以及與地方配套政策的關系。地方政府要以增效擴容改造為契機,加大資金整合力度,統籌安排增效擴容改造、病險水庫除險加固、中小河流治理等專項資金以及水電新農村電氣化、小水電代燃料等中央基建投資,提高資金使用效率,全面提升本地區農村水電建設水平。試點時改造的733座電站中有168座已完成病險水庫除險加固,提升了財政資金使用效益。全面推進農村水電增效擴容改造工作時,要繼續朝這個方向去努力。同時,地方配套資金要足額保證,配套政策要落實到位。增效擴容改造項目中央財政補助主要起引導作用,地方要按照批復的實施方案落實地方配套資金,研究制定相關稅收、土地、電價等優惠政策,政策上形成合力,為本地區項目改造和后期運營創造良好環境,促其健康發展,更好地惠及民生,更好地服務本地經濟發展。

  第三,在項目實施上,要處理好政府與市場的關系。按照新一屆政府轉變職能、減少審批的要求,在全面推進農村水電增效擴容改造工作中,要正確處理政府與市場的關系,使政府管理“有形之手”與市場“無形之手”相協調。政府及部門的角色是制定政策、明確標準,要減少行政審批,符合條件的項目原則上都應納入改造范圍。要平等對待各種產權主體,鼓勵金融機構對增效擴容改造項目給予支持;通過舉辦專門培訓班、編印相關資料、組織專家現場指導等多種方式進行技術指導。項目單位是農村水電增效擴容改造的責任主體,應切實抓好項目建設的工程質量、工程進度和生產安全,努力探索符合農村小水電企業特點的運營管理模式。

  第四,在組織管理上,要處理好上下級之間、政府各部門之間的關系。財政、水利等部門要密切協作,與其他有關部門共同努力打造高效工作平臺,各司其職,各負其責,形成齊抓共管的良好工作格局。財政部門要主動與水利等部門溝通協調,充分聽取部門意見,對水利等部門牽頭的規劃編制、項目實施等工作,要積極配合、大力支持。要勇于創新,充分調動各方面積極性,推動形成中央、地方、企業、社會多元化資金投入格局。要加強財政政策的綜合集成,集中資金辦大事,提高財政資金使用效果。財政、水利部門要加強與本地區發改、物價、國土、環保、農業、林業、金融等部門的協調,加強與相關政策的銜接,合力推進工作。

  同志們,全面推進農村水電增效擴容改造,有利于節能減排和生態文明建設,是財政部、水利部貫徹十八大精神的一項具體行動。我們要以高度的責任感和使命感,開拓創新,狠抓落實,力爭用兩到三年時間,全面完成農村水電增效擴容改造工作,推進節能減排,加強生態文明建設,使農村水電工作邁上新臺階。

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