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不懼問題讓政府采購沐浴陽光

2019年04月16日 10:57 來源:中國政府采購報打印

  ——由政采負面清單引發的思考 

  ■ 裴育

  在簡政放權、打造良好營商環境的大背景下,各地陸續出臺政府采購負面清單正是呼應這一要求,這樣做有以下幾個方面的益處:通過政府采購負面清單規范采購人設置供應商資格條件(如采購需求與評審辦法等),從源頭規范政府采購行為;為集采機構和社會中介機構提供重要依據,便于其編制采購公告及采購文件等具體操作行為的具體實施;有利于政府采購監督管理部門依據負面清單對整個采購過程進行監督管理;有利于營造更加公平的政府采購營商環境,進一步提高采購效率。

  然而,政府采購發展到今天,與《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)實施之初比,雖然取得了驕人的成績,但是仍然存在不少問題,主要集中在三個層面。一方面,政府采購法律法規完善與相關法律之間的配套協調問題。當下適用于政府采購的法律法規大多基于上世紀末背景制訂出臺,對于轉型期或者市場經濟體制初始期的中國來說是適用的,盡管后來的實施條例基于新時代背景做了較大補充,但法律本身亟待修訂完善。同時,《政府采購法》《招標投標法》《預算法》等法律之間協調問題已經成為不可回避的問題,單靠某一法律(包括實施辦法)的某一方面改進,如采購負面清單的出臺,是不能從根本上解決法律之間的協調問題的。這需要上級牽頭,相關部門配合,認真調研與政府采購相關法律法規之間的不配套、不協調問題,真正從源頭上梳理,完善現行的政府采購相關法律法規,為政府采購事業提供堅實的法律基礎。

  另一方面,是政府采購體制機制問題。按理說,根據政府采購法及其實施條例要求,政府采購體制是明確的,凡是使用公共資金進行采購的行為均應納入財政監督管理范圍,但在具體操作過程中,需要進行公開招標的一定要納入《招標投標法》調控范圍,而《招標投標法》與《政府采購法》的監管主體有差異,實施條例也有差異,容易出現因體制差異而引發的相關問題。進一步而言,即使在財政監管內部,也存在中央與地方、地方各級政府財政部門有關政府采購監督管理關系問題,雖然有政府采購法及其實施條例規定,每級財政部門在政府采購預算審批、政府采購過程指導、政府采購監督與評價等方面均有相應分工,但在實際操作過程中,由于政府采購規模大、品種多、結構復雜,財政部門限于人力與精力不足,往往只關注政府采購預算,對采購過程指導與監督大多流于形式,對政府采購的績效評價幾乎涉及不到,即使有評價,大多也以自我評價為主,少數委托第三方進行評價。財政部門上下級之間關于政府采購監管關系也沒有很好地界定清楚,給實際運行帶來了較多困惑。

  此外,還存在政府采購效率與風險控制問題。自2003年《政府采購法》實施以來,凡是納入招標范圍的采購活動,按照法律要求程序走一遍,往往時間較長。隨著采購規模逐年加大,集中采購機構應接不暇,具體采購項目往往排隊等候一段時間才能輪上,進一步拉長了采購時間。因此,采購效率問題一直是被詬病最多的。隨著網絡技術和移動技術進步,電子招投標、網上商城等被納入政府采購領域,大大提高了政府采購效率。但與實際需求相比,仍然存在不少差距。同時,在政府采購過程中,仍然存在許多風險點,招投標過程中存在設租尋租問題、圍標串標問題、評審專家與供應商合謀問題等,在合同執行過程中存在合同糾紛問題、工程質量問題、服務質量問題、款項支付問題等。因此,政府采購管理效率迫切需要提高,本著“放管服”改革的要求,通過政府采購相關法律法規的修訂完善,理順管理體制,賦予使用公共資金的基層單位更多自主權,引入現代技術手段,讓政府采購活動在“陽光”下運行,可以大大提高采購效率,也有利于防范上述風險。另外,也要加大審計(內部審計與外部審計結合)監督力度,加大政府采購績效評價力度,提高公共資金的使用效率與使用質量。

  任何事物都是在矛盾中前行的,政府采購也不例外。唯有不懼問題,改革進取,才能讓政府采購在陽光下運行。

  (作者系南京審計大學副校長)

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