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再論投標保證金的“去”與“留”

2019年04月23日 09:56 來源:中國政府采購報打印

  專家指出,投標保證金并不能一勞永逸地解決圍標串標問題和供應商誠信履約問題。投標保證金的現有功能可通過保函、信用評價、事后處罰等手段代替,但現存的種種問題,特別是退還慢、難,以及各種“搭車保證金”危害更大。兩害相權,應取消投標保證金 

  ■ 昝妍

  投標保證金是為保證投標活動順利進行的一種抵押性質的資金,其對投標人的投標行為產生約束力,保證招投標活動的嚴肅性,在一些情況下也可以避免和減少由于投標人的行為而給采購人帶來的損失。近日,《中國政府采購報》刊發了《要不要取消投標保證金》一文,引發業內熱議。對于投標保證金的“去”“留”問題,政府采購各方當事人見仁見智,觀點“碰撞”出不一樣的“火花”。

  供應商:可根據企業規模決定是否取消 

  “每年飄在外面的保證金超過1000萬元,別的不說,隨便買個理財,一年至少有四五十萬元的凈收益。”采訪過程中,多數供應商向記者大吐苦水。河南某主營計算機軟硬件和各種設備的小型民營企業負責人彭先生接受記者采訪時,對“取消投標保證金”舉雙手贊成。他告訴記者,《政府采購法實施條例》(以下簡稱《條例》)第三十三條規定:“招標文件要求投標人提交投標保證金的,投標保證金不得超過采購項目預算金額的2%。”而一般情況下,招標文件都會要求投標人提交預算金額2%的這個上限。以1000萬元的采購項目來說,投標保證金就有20萬元。如果一家中小企業同時投標的項目有3個,真是一筆不小的負擔。加上有些代理機構為了“吃利息”,還會故意拖延退還投標保證金。因此,彭先生認為,如果能取消投標保證金,對中小企業來說,將是重大的利好消息。

  某家以經營家電為主的大型民營企業總經理張先生認為,近年來我國各級財政部門積極出臺多項有力舉措,幫助民營企業和中小企業走出困境。如果在政府采購活動中取消中小企業的投標保證金,那對很多企業來說確實減輕了資金壓力。但是,取消投標保證金不應“一刀切”,而應根據企業性質決定是否取消。他告訴記者,每年該公司用來做各類保證金的錢有上億元,對大型公司來說,投標保證金取不取消影響不大。因為采購代理機構一般會在中標通知書發出之日起5個工作日內退還未中標供應商的投標保證金,在政府采購合同簽訂之日起5個工作日內退還中標供應商的投標保證金。這段時間對于大型企業來說,資金的周轉是完全沒有問題的。相反,這筆錢對于中小企業來說則是不小的負擔,特別是遇到投標保證金退還慢、難的問題時。張先生建議,應為中小企業取消投標保證金。因為一般來說,大型企業之間競爭的項目,體量大、金額大,專業技術要求高,可通過收取投標保證金提高企業參與政府采購的競爭力,同時證明企業的實力。而在大型企業與中小企業競爭時,中小企業天生的弱點就會凸顯,由于規模所限,無法像大企業那樣把充足的資源投入到市場運作、投標競標中,需要政府給予一定的優惠,“扶上馬送一程”。因此,為中小企業取消投標保證金是有必要的。

  對于取消投標保證金,并不是所有供應商都表示贊成。采訪中,某擁有12000多位在職員工的股份公司財務部工作人員就持反對意見。據介紹,其所在公司分為職能部門和事業部門,事業部門自負盈虧,但需向公司交管理費。由于支付投標保證金涉及付款,而財務部屬于公司整體的職能部門,能夠借助付款簽批流程對全公司各事業部門進行投標前的把控。如,部門領導在簽批前,會向項目經理了解招標項目情況,有助于提前判斷是否具備競爭力以及是否具有承接能力,避免盲目投標或中標后無法執行采購合同。同時,公司整體也委托職能部門在交納投標保證金前進行統一的備案登記,后續也會跟蹤項目中標情況。從公司內控管理的角度看,提交投標保證金是有一定好處的。

  采購人:應根據項目性質、項目類型決定是否取消 

  “相較于是否取消投標保證金,我們更關心項目完成的情況。”采訪中,幾乎所有采購人都給出了這樣中立的答案。

  北京市海淀區某預算單位負責人表示,對于金額小、技術要求不高的采購項目,比如桌椅之類的辦公用品采購項目,投標競爭者多、門檻低,可以取消保證金,確保效率優先,減少企業資金回籠的障礙。但是,對于一些專業性強、金額高的采購項目,最好能保留投標保證金,起碼讓投標企業重視這個項目,提高投標文件方案制定的科學性、可行性,保證項目順利進行,減少廢標風險。“我們在實際操作中會遇到一些項目,相關領域的評審專家很少,組織一次評標很不容易,廢一次標,采購項目就會被拖延一段時間,整個項目實施的時間就有可能減少,壓縮時間搶進度可能導致‘豆腐渣工程’,不壓縮時間搶進度,項目完工就沒譜了。”因此,上述負責人建議根據項目性質、項目類型決定是否取消投標保證金。

  長春市教育局一位工作人員認為,投標保證金的退還是癥結所在。他建議參考“支付寶”模式,建立一個第三方的賬戶,供應商把投標保證金打給中間賬戶。采購代理機構在中標通知書發出之日起5個工作日內在線發起退還未中標供應商的投標保證金,在政府采購合同簽訂之日起5個工作日內退還中標供應商的投標保證金。若在30日之內供應商未收到退還投標保證金的通知信息,可向第三方賬戶進行申訴,由第三方進行調查。

  其實,在實際操作中,類似上述構想早已實現。如,上虞農商銀行開發的投標保證金網上繳退系統,運用了虛擬子賬戶和招投標標段關聯的原理,實現了供應商網上自動交納、異地跨行匯款、開標前保密和保證金的結息、退回、對賬等管理功能。每個投標項目都有單獨的虛擬子賬戶,最大程度地保障了招投標工作的公正公平,避免了串標現象。投標企業名單通過網上電子招投標交易平臺報名直至開標前全程保密。銀行方包括采購中心財務人員在開標前都無法查詢子賬戶明細信息,避免保證金交納情況泄露。對于政府采購保證金,浙江省杭州市公共資源交易中心(以下簡稱交易中心)也已開啟“杭銀在線”網上收退模式。交易中心工作人員在線發起退款申請,輸入短信驗證碼后完成退款手續,供應商當天便能收到退款。在“杭銀在線”電腦版的基礎上,交易中心進一步優化投標保證金系統,運行了“杭銀在線”APP。借助該APP,投標供應商通過手機可以方便地進行投標關聯、交款確認、退款操作和查詢投標保證金,實現投標保證金的掌上在線收退,保證金退款可實現當天到賬。據統計,自“杭銀在線”上線以來,共有800余家投標供應商進行了投標關聯、交款確認,在線退款保證金達1500余筆。

  代理機構:“取消投標保證金圍標串標更容易了!” 

  “誰同意取消投標保證金,就自動退群!”當記者在某代理機構微信群中提出“要不要取消投標保證金”的問題時,不少代理機構進行“抗議”。他們認為,如果沒有了投標保證金,連圍標的基本成本都沒有了。據業內人士透露,政府采購活動中的圍標主要發生在采購人發布采購公告到開標這段時間內。在發布采購公告至購買標書截止日期這段時間,有的投標人會聯系一些企業,承諾給予一定好處借其資質進行報名,少則借三五家企業的資質,多則借十幾家企業的資質。這些投標人一般會交納所借資質人的投標保證金。《條例》第三十三條明確,投標保證金不得超過采購項目預算金額的2%。如果上述投標人借的企業資質少了,圍標成功的可能性就會降低,想借多家企業資質圍標,資金壓力則會增加,因此交納投標保證金會在一定程度上迫使違法投標人放棄圍標。另外,《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號,以下簡稱“87號令”)第二十三條規定,投標有效期內投標人撤銷投標文件的,采購人或者采購代理機構可以不退還投標保證金。如果取消了投標保證金,那么投標人撤銷投標將無需承擔任何后果,同樣給投標人之間的串通留下操作空間。因此,不建議取消投標保證金。

  對于被業內詬病的未在規定時限內退還中標成交供應商的投標保證金的問題,多家代理機構負責人表示,這個“鍋”不能全讓代理機構背。他們表示,代理機構主觀上無意拖延退還中標成交供應商的保證金,但由于對采購合同簽訂的時間無從知曉,導致客觀上無法按時退還。

  據了解,投標保證金無法退還的原因主要有兩點。其一,代理機構不清楚合同簽訂時間。實際工作中,采購人在合同簽訂環節基本不要求代理機構參與,代理機構無法及時了解合同簽訂的進度。如果中標成交供應商沒有及時向代理機構提交采購合同已簽訂的信息(如合同復印件、傳真件或掃描件),很有可能導致代理機構不能按時退還中標成交供應商投標保證金。其二,供應商拖延簽訂采購合同。某省招標公司總經理告訴記者,今年年初到3月底,某中標企業一直未與采購人簽訂合同。最近忽然想起交納了10萬元的投標保證金,才主動聯系采購人。因此,中標供應商的投標保證金無法按時退還不能全部歸因于代理機構。

  在談及投標保證金被長期侵占、挪用等問題時,多家代理機構負責人表示,實際操作中的確存在這些問題,這是投標保證金的管理出了問題,并不是保證金制度的問題。對保證金應予以規范,但不能用“堵”的方式。如果供應商遇到代理機構不退還投標保證金的情形,可向監管部門反映。一些代理機構負責人還建議,當前國家大力提倡社會誠信體系建設,代理機構除了加強自身內部管理之外,財政部門也應定期開展代理機構誠信專項檢查,將違法失信代理機構列入“黑名單”,凈化行業亂象。

  業內專家:少收或取消投標保證金是大勢所趨 

  有觀點指出,《條例》第三十三條已規定了投標保證金的交納金額、交納形式、退還等內容,87號令第二十條在明確招標文件內容時也提出“投標保證金交納、退還方式以及不予退還投標保證金的情形”。在相關法規、部門規章修改之前,不應突破法律界限,取消投標保證金。對此,某業內專家認為,《條例》第三十三條并沒有將收取投標保證金作為招標活動的規定環節,即并非硬性規定,實踐中也存在不收取投標保證金的情況。如,2018年7月起,義烏市財政局對預算金額300萬元以下的公開招標項目試點開展免收投標保證金。截至2018年底,400余家供應商投標保證金“零門檻”,免收保證金金額達400余萬元。根據測算,若全年所有政府采購項目取消投標保證金,則可為1000余家企業節省流動資金近4000萬元。由于在試點工作回訪和滿意度調查中供應商高度肯定該項舉措,義烏市于2019年3月20日起,取消政府采購領域所有公開招標項目的投標保證金。“修法畢竟是一項系統工程,在現有條件下,通過一些變通的方式對政府采購某些法規規定進行適當的調整,可以讓相關規定更適應新形勢下采購工作的需要。”該專家指出。

  而對于代理機構擔心的取消投標保證金之后圍標串標行為增加的情況,一位業內專家表示,代理機構的立場可以理解,畢竟投標保證金是對供應商的一種制約,也確實會降低供應商圍標串標的成本,但關鍵是投標保證金并不能一勞永逸地解決圍標串標問題和供應商誠信履約問題。該專家強調,投標保證金的現有功能可通過保函、信用評價、事后處罰等手段代替,但現存的種種問題,特別是退還慢、難,以及各種“搭車保證金”危害更大。任何制度舉措都不可能只有好處沒有缺點,只能權衡利弊。兩害相權,應取消投標保證金。更何況,取消投標保證金能夠切實降低政府采購供應商的投標成本,簡化采購投標流程,提高企業參與投標的積極性,激發政府采購市場活力,利大于弊。

  此外,對于可否用投標保函代替投標保證金,業內也出現兩種觀點。支持者認為,工程建設領域推廣使用保函的經驗做法表明,保函是保證金的有效替代手段之一。“用投標保函替代投標保證金,一方面可以解決企業資金占壓的問題,另一方面可避免保證金被扣押或延遲退還。”四川東升招投標代理公司相關負責人認為,對于投標者中途撤標、修改原報價、不簽訂合同等違約行為,保函具有與保證金同樣的約束力。反對者則認為,比起提交投標保證金,出具一份保函的成本顯然要低得多,如果用投標保函代替投標保證金,那么,圍標串標行為會增加。某省一位不愿透露姓名的代理機構總經理介紹,目前市場上做投標保函的擔保機構存在很多亂象。如,違法投標企業與擔保機構相互勾結,沿海地區一些省份的金融機構為陪標企業出具“投標保函”的價格為一份500元。再如,一些代理機構與擔保公司相互勾結,擔保公司每做成一單一份500元的“投標保函”,會為代理機構的項目經理提成200元。如果想讓保函更好地發揮作用,財政部門應對可出具保函的擔保機構作出限制,并對擔保情況定期開展監督檢查。按照通行做法,擔保機構應為商業銀行或經過財政部門考察核準的專業擔保機構。

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